當年今日

部長制惡化架構重疊

蘋果日報 2002/04/05 00:00


中文大學政治與行政學系助理教授 黃偉豪

部長制,或稱高官問責制,將於七月推行。部長制引人關注的不但是它的具體內容,更重要的,是它能否達致它的承諾,令高官更加問責。與此同時,由於現時政府傾向在現有的決策局之上,再加多一層問責部長,使政府現時的決策架構,更為架牀叠屋,造成更多的資源浪費。
對此,政府又承諾,當問責部長上任後,他們的首要任務之一,是要簡化決策和行政架構,以節省更多政府資源,因此,「架牀叠屋」只會是一個暫時的現象。

無兌現承諾的誠意
但是,政府要落實以上的問責及「節省資源、簡化架構」的承諾並不容易,市民亦絕不應過分樂觀。因為,要落實上兩個承諾必遇到阻礙,而且往往是一些結構性或更加深層的問題。這些問題不只較難被解決,政府更沒有意慾或決心去解決這些問題。
雖然如此,但政府仍提出以上的承諾,除了因政府不明白或低估了問題的嚴重性外,唯一的可能性,就是政府只把承諾作為推銷部長制的手段,卻沒有兌現承諾的誠意。
首先,問責的承諾難以兌現,很多學者和評論員也指出過,由於部長只是由特首委任,在特首非由民主選出,而唯一有民意基礎的立法會,又無權過問部長的委任的情況下,實在令人擔心部長會否向市民,而非特首,公開問責。
在兌現「簡化架構、節省資源」的承諾上,同樣是困難重重,香港政府的決策架構架牀叠屋,在未實行部長制前,已經是一個不爭的事實。在政府的決策架構裏,分開了政策局和部門兩層,政策由政策局負責制訂,然後再交由部門負責執行,但有所不知的是,在很多國家的政制裏,包括為人熟悉的英、美在內,決策和執行,均只得一層架構,而非兩層。在實行部長制後,再在政策局之上,加上問責部長,只會進一步加深目前的「架牀叠屋」的問題。
增加資源解決紛爭
特區政府的局和部門的兩層架構,源於七十年代的麥建時報告書(McKinseyReport)的建議。而推行這兩層制的其中一個背景,就是要用增加資源來解決權力的紛爭。在兩層制實行之前,代表通才的政務官,和代表專才的部門職系,為了爭資源和晉升機會,而帶來很大的矛盾。在當時,加多一層的好處,是透過增加資源和晉升機會,來減少專才和通才的派別因爭逐有限的資源,而引致的衝突。
時移世易,但問題依舊。香港在回歸前是「行政國家」。政策由公務員主導,但回歸後,公務員,特別是決策的高官,與代表商界利益的特首,在權力上,發生很多紛爭,而再一次,政府用增加資源的方法來解決權力的紛爭。

保障局長現有利益
政府在推行部長制上,選擇在政策局之上,加多一層問責的部長,而不是由問責部長,取替現有的政策局長,就是要保障現有的局長利益不受損害,及保障將來晉升局長的政務官的前途,以換取他們對部長制的支持,和日後與問責部長的通力合作。
因此,既然「架牀叠屋」的三層架構,是成功爭取部長制,及保障其日後運作良好的一部分,我們又是否相信政府會較易地做到過橋抽板,兌現簡化架構的承諾呢?