【網上論壇】人權民主法增美對港「控制權」 （港大政治與公共行政學系榮譽講師 袁彌昌）
蘋果日報 2019/09/09 00:00
美國國會將審議《香港人權民主法》，對損害香港人權、自由的香港官員施加制裁。
今日美國國會復會，首要推動審查的，即為新版本《香港人權及民主法案2019》，這個法案源自於香港反送中運動觸發國際社會對香港人權與自治權的擔憂，而此案預料會在台灣總統大選前通過立法，不只使美國對香港事務有實質「控制權」，也將同時對台灣政局造成影響。
美國先後在2014年及2017年提出《香港人權及民主法案》，但因為會期問題一直來不及審議。之後在早前6月9日反送中百萬大遊行及6月12日示威者與警方的暴力衝突發生後，日本大阪G20峯會期間，美國國會及行政當局中國委員會（CECC）主席、聯邦眾議員麥高文（James McGovern），13日聯同共和黨參議員魯比奧（Marco Rubio）、眾議員史密斯（Chris Smith），提出新版本的《香港人權及民主法案2019》，獲另外十位跨黨派參眾議員支持，美國眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）亦明言支持法案。
根據CECC的介紹，《香港人權及民主法案》是為了在香港自治面臨中國政府和共產黨干預之際，重新確認美國對香港民主、人權和法治的承諾。有關法案將會要求美國總統確定參與壓制香港基本自由的人士，凍結他們在美資產以及拒絕入境美國。法案亦要求保護美國公民以及企業免受《逃犯條例》影響，並尋求商務部長就香港政府有否充份執行美國關於敏感兩用（泛指軍商）物品的出口規定，以及美國與聯合國制裁決議等，提交年度報告。
由此可見，法案是1992年通過的《香港政策法》的加強升級版，旨在改善原本《香港政策法》中只能採取一刀切行動，並一併取消《香港政策法》的特殊待遇的缺陷。
《香港人權及民主法案》由一開始的「雷聲大雨點小」，到後來成為林鄭月娥宣佈撤回修例的關鍵因素，乃北京、特朗普、美國國會與香港這四角關係在這兩個多月來不斷變化的結果。毫無疑問，特朗普一直想用香港作為中美貿易談判中的籌碼，在反送中風波爆發後以至大阪G20峯會，特朗普都以香港問題向北京施壓。可是到了8月1日，特朗普卻口風一轉，表示香港的「騷亂（riots）」持續多時，是香港和中國之間的事情，亦強調「因為香港是中國的一部份，必須自己解決，他們不需要建議」，令港人覺得已被特朗普當作籌碼賣掉了。不過特朗普這種只顧貿易談判，不理香港死活的態度，在8月中即遭到民主黨人、共和黨人，甚至其國家安全顧問博爾頓炮轟，令特朗普在香港問題上不得不屈服，須向北京施壓。
因此，反送中風波的一個最大轉捩點，就是在特朗普被迫就範後，形成一個美國總統與國會參、眾兩院兼跨黨派的聯合陣線，一致就香港問題向北京叫板，令《香港人權及民主法案》在9月9日國會復會後，將優先及盡快通過再無懸念。如此一來，局勢對北京及港府急轉直下，「死線」突然間在9月9日驟然而至，令林鄭務必要在法案被討論之前穩住局勢，在8月30至31日的「最後一搏」無果後，最後只好在9月4日宣佈撤回修例。
現階段北京基本上是無計可施的：《香港人權及民主法案》跟《香港政策法》一樣，是美國國會草擬的對外法案，屬美國內政，中國循正常途徑無從制止。即使中國向特朗普施壓，但只要國會通過票數達到全體2/3，便可無視總統否決而生效，且不說特朗普在共和民主兩黨的壓力下，也很難不就範。
儘管如此，這次反送中風波已讓香港人見識到中共以不同（非正式與法外）手段確保它在香港的操控和管治權，以及懲罰違背其意志的集團，這一點北京是不會手軟的，然而真正關鍵的是，假如美國通過法案後一旦採取行動，各國的表態以及會否跟隨。此外，法案中的措施與制裁能否有效阻嚇北京，其實也是未知數——即使有懲罰機制，北京為了實行全面管治，可能會不惜特區政府官員受制裁，也須執行其意志。
毫無疑問，《香港人權與民主法案》進入立法程序將為反送中運動繼續保溫，甚至帶來升溫的作用，令風波中大多數底牌已被揭開的中共，將加倍頭疼。筆者相信美國國會必會設法在台灣總統大選前通過立法，使立法同時對台灣政局造成影響。
此外，儘管法案要求香港在2020年前普選立法會，並明確要求普選特首，但在程序上卻很難做到，這勢必令港人雙普選的呼聲更為熾烈，在達到雙普選之前誓不罷休。法案亦提到，如果香港政府根據《基本法》第23條制訂新的國家安全法，一旦23條的立法違反了《中英聯合聲明》或人權標準，美國總統就需要做出行動終止《香港政策法》內有關給予香港特殊待遇，所以假如這一份法案獲得通過，也肯定令23條立法變得更遙遙無期。
由於北京及林鄭的妄動，令美國得以在《香港政策法》之上，加入新的懲罰和制裁機制，變相令《香港人權及民主法案》通過後，美國在香港事務上從以前只擁有「否決權」，變成擁有一定程度並可多次使用的「控制權」，使香港事務從此在實質意義上，再也非單純的中國內政。
（台灣《蘋果日報》蘋論陣線供稿）