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自由駁擊:高官問責從部門整合開始

蘋果日報 2002/01/15 00:00


嶺南大學市場及國際企業學系副教授 呂漢光
特首連任可算是既定事實,而特首倡議的高官問責制,只要細節安排妥當,亦會在今年推行。儘管公眾輿論,對向特首問責的高官問責制沒有太大信心,然而新制度是事在必行。如無意外,大部分部長,將會從現任的高官中挑選;因此,問題癥結在於制度上的改變,而不是人的改變。筆者認為,高官問責制、精簡架構和政府瘦身,三個特區的重要課題,可以同時處理。

集體負責變「不」負責
明顯地,推行高官問責制的主要原因是,現時的集體負責制,間接地變成集體「不」負責制,即使發生如新機場開幕大混亂、公營房屋短樁醜聞等等,高官一句「遺憾」或「抱歉」,甚麼獨立調查委員會、立法會質詢大會等等,最後只是譴責一番,然後草草收場,高官仍然是「工照返,糧照出」。港人感覺到,即使如香港大學的民調風波中,鸚鵡家僕受盡港人的責罵,但只要是特首信任的猛將,定必屹立不倒,高官只向特首問責,港人不認同是可以理解的。特首競選連任,鸚鵡家僕已靜悄悄地離開公務員體系,推行高官問責制,港人的心理障礙已大減,現時最重要的是,如何避免集體不負責的情況出現。
現時政府的通才文官制,各級政務官每隔三、四年,便會轉換工作崗位,這種安排亦適用於司長以外的局長及署長級官員。要推行改革,由策劃到落實執行,動輒要數年時間,才會初見成效,其間負責的局長及部門首長,可能已更替數次;已調職的局長、署長,即使眼見接任者出錯,願意開腔指出錯處的人,應該是絕無僅有的,更何況「不在其位,不謀其政」,是公務員的不成文規定。另方面,許多政策都會涉及不同部門的管核範圍,即使有關的局長、署長沒有被調職,政策本身、執行的具體安排、不同部門的協調等等,每個環節都可以出錯,因此,每當有問題時,互相推卸責任的空間便十分大,要找出罪魁禍首,絕不容易,要求知情的公務員出來頂證,毋寧說是緣木求魚。再者,要求發生問題時的局長或署長負起全部責任,又於理不合,要他們一起辭職,恐怕難若登天。制度上,要有關官員集體負責,最終變成集體「不」負責。
除了少數的專業部門及紀律部隊外,決策局局長及部門首長,一般都是由政務官出任,政務官的學歷及背景與工作崗位,可以毫無關係,經常出現「行外人管行內人」的現象。在特區政府中,大學主修語文的政務官,掌管經濟政策;沒有認可教育資歷的官員,掌管教育政策,一點也不奇怪。
奇妙地,擁有高級學位的局長或部門首長,卻絕無僅有,更遑論擁有工作崗位相關的高級學位。這種情況與許多已發展國家,如加拿大、美國等地,剛好相反。在美加,掌管經濟或財務的主要官員,擁有經濟或財務學博士學位的,大不乏人,因為有專業知識,在構思政策時,便能得心應手,更不會有「行外人管行內人」的情況出現。同是亞洲四小龍的台灣及新加坡,局長、署長級官員中,擁有碩士或博士學位的比例十分高。單是這一點,香港奉行的通才文官制,也許要認真的檢討一番。
改變每數年調職慣例
再者,特首和高官不斷倡議「終身學習」,要老師持續進修、自我增值,但高官卻獨善其身,一個學士學位走天下,恐怕難以自圓其說。筆者認為,高官不願進修,與通才文官制有莫大關連。大學畢業生,以兼讀形式修讀碩士學位,最少要兩年時間,若要修讀教育碩士學位,要多花兩年,先完成教育文憑才可。由申請入學到完成學位課程,最短亦要三年,剛好和每個崗位的任期相若,而畢業之時可能已被調職。修讀相關的博士學位,更是遙不可及。聰明過人的政務官,當然不會作出這樣毫無經濟效益的投資。在這種制度下,花時間學習釣魚或煲湯,總比進修專業高級學位實際,一個孜孜不倦的政務高官,亦只會修讀工商管理或公共行政等通才碩士學位。要加強政務官修讀專業高級學位的誘因,特區政府恐要先改變每數年調職的慣例。
(二之一)