【蒙面惡法】官指緊急法賦予特首會同行政會議過闊權力 儼如立法機關
蘋果日報 2019/11/18 16:59
司法覆核緊急法蒙面惡法
林鄭月娥。
政府上月動用自70年代以來未動用過的緊急法，制定蒙面法打擊示威，遭到多宗司法覆核挑戰。高院早前先審理其中兩宗，並於今日頒下判詞，裁定特首在出現「危害公安」情況下動用緊急法訂立規例，實屬違憲。高院認為，緊急法賦予特首會同行政會議的權力過闊，儼如成為一個立法機關，而立法會對緊急規例的控制力太弱，不符合《基本法》的憲制秩序。
《緊急情況規例條例》（下稱緊急法）原本訂明，特首可在兩種情況下動用緊急法訂立規例。法庭現時只處理在出現「危害公安」情況下動用是否合憲，不考慮「緊急情況」下動用的問題，皆因蒙面法是以前者為由訂立。
官指法例賦予特首會同行政會議權力無可再闊
判詞指出，根據《基本法》，訂立、修改和廢除法律是立法會的職權，立法會無權將其憲制權力和職責授予特首和行政會議，除了《基本法》所列明特首可訂立附屬法例或規例。雖然緊急法授權特首會同行政會議訂立「規例」，但不能單看名目，緊急規例實際上並非「附屬」性質。
判詞解釋，緊急法並非就某種立法事項定下原則，留待用規例決定具體內容。以蒙面法為例，它不是按照某條法例的原則制定細項，而是香港史上首條關於蒙面的法律，這與附屬法例的正常意思有根本差別。緊急規例可對人處以終身監禁、充公財產，有別於普通附屬法例最高處罰5,000元和判監半年的罰則。
法官指出，特首會同行會可以訂立任何「其認為符合公眾利益」的規例，而非「對公眾利益有必要」的規例，這無疑是無可再闊的權力。同時，特首可因「危害公安」情況而動用緊急法，而危害公安的意思也可以很闊，毋須有合理理由。根據案例，要是特首（以往為港督）立了緊急規例，便代表他認為符合公眾利益，法庭基本上無法覆核其決定；加上行政會議有保密權，可以考究的空間非常有限。
特首會同行政會議成為立法機關
再者，《基本法》沒授權特首會同行會修改或廢除法例，惟緊急法第2(2)(g)條卻容許用緊急規例修改或暫停任何成文法，第2(4)條則列明與緊急規例有矛盾的法例會失效。雖然政府引用英國案例，辯稱國會可授權政府廢除或改動法律，但法官指出，英國制度是「國會至上」，《基本法》下則並非「立法會至上」。
泛民的覆核理據之一，是緊急法列明緊急規例有效至特首宣佈廢除，意味立法會失去「先訂立後審議」機制下的廢除附屬法例的權力。法官認為，立法會仍有權廢除緊急規例，甚至緊急法本身；惟假如緊急規例實際上不算附屬性質，立法會是否有權廢除，則未曾探討，目前只是假定有權。無論如何，立法會只能事後廢除緊急規例，無法取消規例生效期間的影響，而緊急法其實更容許特首暫停立法會廢除附例的權力。
判詞指，容許特首會同行會把持如此廣闊的立法權力，等同創造出一個毋須按《基本法》依從法定程序和上報人大常委會備案的立法機制，「每當特首會同行政會議認為出現緊急法所指的狀況，它就成為一個立法機關」，並非政府提交草案然後由立法會訂立、修改和廢除法律，而是特首會同行會引用緊急法訂立、修改和廢除法律，立法會角色被削弱。
官：動用條件過於主觀和不確定
判詞形容，就「危害公安」情況下動用緊急法而言，緊急法的範疇過於廣闊，完全轉移權力予政府，動用的條件亦過於主觀和不確定。而立法會對緊急規例的控制力太弱，不符合《基本法》憲制秩序。
緊急法在50年代兩度被挑戰，法庭均裁定合憲，故政府以《基本法》延續過往制度為由作抗辯。法官卻指，雖然「延續」是《基本法》主題之一，但《基本法》下憲制秩序也有明顯轉變，以往殖民地議會享有最高地位，現在《基本法》擁有最高地位，議會不能超越《基本法》規定授出權力。
泛民另一覆核理據則指，緊急法第2(1)條容許特首在緊急狀態之外訂立無視基本權利的規例，違反人權法第5條所規定，只有在「危及國本」的緊急狀態下，才可減免履行人權法；因此，緊急法應在1991年人權法生效時自動廢除。不過，法庭不同意兩者不相容，認為泛民一方混淆了「暫停保障人權」和「依照人權法去限制權利」，正確而言在「危及國本」以外的情況，緊急法訂立的規例也要符合人權法，對人權的限制須符合「相稱原則」。
【案件編號：HCAL2945、2949/19】
記者勞東來