六四事件嚴重打擊香港社會士氣，港人對《中英聯合聲明》和《基本法》不抱期望。就此，英國政府推動一系列的「信心工程」，包括籌備居英權計畫、加速民主化進程和人權法案立法——這些大家可能都耳熟能詳。根據解密檔案，原來當時英方同時落力思考從國際層面挽回香港信心，以此修補六四對香港的傷害。當時英方的內部討論是怎樣呢？

尋求國際社會的支援

站在英方的立場，在國際社會挽回香港信心是實質需要處理的管治問題，並非「勾結外國勢力」和「國際化香港問題」的政治陰謀。根據解密檔案，當時英國政府一方面動員外交盟友，在各個國際會議和峰會公開表示支持和關注香港；另一方面亦鼓勵各個國家低調批出居留權予這些國家企業的香港人。比如，當時法國政府推行「居法權」計畫，賦予1500個法國企業的職員居留權。與此同時，英國政府亦對不同的外交盟友打「預防針」：一旦局勢變差，希望他們可以協助接受香港的難民。

除此以外，英方內部部署大規模向國際社會推動「香港作為國際中心」（Hong Kong as an international centre）的活動，強化香港作為國際城市的角色。從檔案看到，衛奕信建議在過渡期間加強香港的國際連結，穩定經濟發展，同時確保不同國家在港都有經濟利益（developing widespread vested interests），這樣他們可以幫助遊說香港維持《中英聯合聲明》所承諾的自治空間。英方構想在香港有很多商業利益的美國和日本、與香港關係良好的國家（如前英聯邦國家），以及可能與北京政府有特別連結的國家（如巴基斯坦）都可以向中方重申自己在港經濟利益。

國際化作為天然屏障

時任立法局委任議員、怡和集團董事鮑磊（Martin Barrow）亦有類似的想法。他撰寫一份名為《聚焦香港成為國際城市》（Focusing Hong Kong as an International City）的報告，在英方高層討論。鮑磊在報告力陳強化香港「國際化」的好處，他認為若然有大量外國人在港營商，其實就是保護香港的「天然屏障」（innate protection），防止中方公然干預香港事務。另一方面，外國機構在港的經濟及文化活動可製造大量職位，防止港人產生「被國際社會遺棄的感覺」（prevent a feeling of isolation）。他又指出，當香港加速與世界接軌，可以強化香港對大陸的經濟價值（immense value to China），誘使中方會保護港人所重視的價值。他強調港人的生活方式若要得到保障，必須繼續是世界經濟共同體的一員，亦要滿足國際標準及期望。

在鮑磊的「國際化」構想當中，具體來說有三大措施：第一是增強「基建規劃」，透過如公共設施、房屋、機場發展計劃等大型基建，吸引外資來港；第二是法制上的改革，令香港法律標準追上國際標準，以防中共在主權移交後肆意濫用；第三是「吸引跨國機構及國際盛事來港」。鮑磊報告建議政府應提供土地稅務等優惠，改善生活質素，如醫療保障、康樂設施、英文水平、國際學校等，吸引外國人來港以及跨國機構組織在香港成立辦事處。事實上，港督及外交部亦建議邀請歐洲理事會、南太平洋論壇等國際組織在港成立辦事處，並在香港舉行國際體育及文化盛事，比如建議在香港舉辦奧運、亞運或英聯邦運動會等。

值得注意的是，外交部及港督當時考慮相關國際化舉措要「去政治化」。外交部時刻擔心中方反彈，因此不主張無差別地邀請國際機構進駐。衛奕信亦指出，法律及人權相關的跨國機構不宜一早就進駐，認為兩者是「雙面刃」（two-edged sword），應先集中其他較可行的選項。時任英國駐華大使館副代表貝爾斯（Alyson Bailes）亦主張不要邀請台灣來港設辦事處，以免淪為「政治交流」，亦怕惹起「中方尖銳及破壞性回應」。不過，他亦認為台灣政府未必想介入「香港政治上的燙手山芋」。

「防止干預」VS「威脅主權」

針對英方的「國際化」舉動，中方反應激烈，批評英國大玩「信心牌」、「民意牌」、「國際化牌」，令香港在1997年淪為在英方影響下的獨立或半獨立狀態；時任香港特別行政區基本法起草委員會秘書長李後又批評當時衛奕信訪問時所說的「管治權交給港人，而非北京官員」的說法違反《中英聯合聲明》，直言香港是主權及管治權都是先交到北京，再由中央授權香港去管治。根據解密檔案，衛奕信曾託政治顧問去信新華社香港分社表示「驚訝」，認為李後「有意巧妙地曲解自己所言」。若從檔案的討論來看，英方內部談到「國際化」其實是「防守型」做法，著重保持香港的制度，防止中方干預。但在中方眼中，這就已經是「威脅主權」、「干預內部事務」的做法了。

從檔案中的「國際化」討論看到，英國政府「後六四」部署是把香港更為嵌入國際社會，鞏固國際城市的角色，這樣就可以保存香港制度及生活價值。時至今日，這個當年港英所構思的社會工程卻明顯朝向另一個方向：香港已收編到中國「全國一盤棋」的國家城市系統當中。當香港由「世界的香港」逐漸成為「中國的國際城市」，香港的生活方式及價值是否已難以保存呢？現時的政治環境同樣將國際連結等同「威脅主權」和「干預內部事務」，這是不是才是真正的「五十年不變」？

撰文：姚躍華（香港前途研究計劃成員）

參考英國檔案：

FCO 40/2799 Confidence Building Measures for Hong Kong
FCO 40/2673 Relations between Hong Kong and China - Chinese Complaints Concerning the Internationalization of Hong Kong
FCO 40/2701 Future of Hong Kong General Briefing
FCO 21/4217 Meeting between John Major, Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, and Qian Qichen