李怡專欄:行政主導 - 李怡

蘋果日報 2004/02/02 00:00


中央對香港政制發展的意向已經相當清楚,儘管為了不想拂逆民意,港府高官仍說蕭護法不代表中央,但唐家璇在歐洲表示,香港政制發展須「一步一腳印」逐步推進,則顯示北京並不認為○七、○八年的普選符合「循序漸進」的原則。上周五,《蘋果日報》引述親北京政界人士來自中央的消息,指中央對香港民主發展,主要堅持兩個原則,一是維持行政主導,二是不能偏離循序漸進原則。
○七、○八普選是否循序漸進,可以有不同理解。這其實是毋須爭論,不同見解都可以自圓其說的命題。可以討論的反而是行政主導。
蕭護法在香港長達一個多小時的講話,有很大的篇幅講行政主導,他說《基本法》雖沒有列明行政主導,但起草《基本法》時,在行政主導還是立法主導的問題上曾有過激烈討論,最後還是從條文中體現了行政主導。他說香港回歸前一直是行政主導,而且不但是行政主導,而且是港督獨裁。他說起草《基本法》吸收了行政主導的經驗,認為對行政效率的提高有好處。
一位署名「海外叟」的讀者,給筆者寫來長達九頁反駁蕭某講話的文稿。其中談到「行政主導」,他認為蕭某根本沒有弄清楚何謂「行政主導」。行政主導並不是表示行政獨裁、行政專權。行政主導的意思,是指英式內閣制由國會(立法機關)的多數黨執政而成立一個負責行政權的內閣,由於多數黨控制了國會的多數票,故其負責行政權的內閣之提案必然通過,這就是「行政主導立法」,亦簡稱「行政主導」。除非是多數黨中,有議員投了反對票,比如這次英國關於教育經費的提案,才出現危機。
香港特區的行政長官,在立法會可以說一票都沒有,只靠委任立法會議員兼任行政會議成員才可以有若干票,而一旦出現田北俊事件,政府的提案就立即面對被否決的命運。故香港現在實行的,不是行政主導,而是行政專權。
行政主導,是全世界所有較成熟的政治體制,都在實行的。英國由國會的多數黨組閣,以保證行政機關的提案可獲立法機關通過,這是行政主導的一種方式。講的是立法機關與行政機關的配合。美國的總統首長制,由總統組織行政機關(政府),但國會卻不一定是總統所屬政黨佔多數,這就需要國會三分二多數才能否決總統的提案,而總統也有解散國會的權力,國會若有三分二議員支持,也有彈劾總統的權力,因總統權較大,所以這是另一種行政主導,但講的是制約(制衡)。
世界上大概沒有哪一種制度,像蕭某所言,是行政與立法既「互相制約」,又「互相配合」的。這樣的體制,肯定無法運作,因為行政長官不是普選產生,沒有廣大市民的認受性,而立法會今年九月之後,至少有半數由普選產生,既有市民的認受性,又不能不對市民負責。在這種情形下,政府拿到立法會的法案,一定會遇到很大的阻力與牽制,行政主導卻主導不起來。
現在我們可以明白,何以英國人長期不在香港發展民主了。原因就是既然港督是由英國派來的,他就無法在香港民選的立法局中實行「行政主導立法」的「行政主導」。而一旦行政主導不起來的話,行政就處於癱瘓狀態。
筆者也主張行政主導,但行政主導要有一個前提,就是當立法會有一半議席是普選產生時,行政長官也必須普選產生,行政才主導得起來。